歷史背景

清朝入關之初，沿襲前明舊制，官員有事報告皇帝，公事用題本，私事用奏本。題本蓋印，奏本不蓋印。題奏本都由通政使司進呈，在皇帝閱批之前，內閣大學士已經“票擬”過。因此，這兩種文書都是公開的，不利于下情上達。其次，題本辦文程序太繁，運轉速度十分遲緩，而且由于經辦人員過多，容易造成泄密，使皇帝實施政務受到很大限制。

自張廷玉把奏折制度化以后，稍微重要一點的事務，地方官員都先撰擬奏折，經過皇帝朱批，認可了，才寫題本作正式報告，作為奏事的依據。但奏折中的朱批內容，不得寫入題本，這樣題本就成了官樣文章，價值大大降低。

奏折代替了原來題本的作用，使它成為主要官方文書。這一制度堅持到清末。奏折剛產生時，有資格使用奏折的官員不太多。雍正踐祚之后，內苦于宗室諸王的訕謗排擠，外困于滿漢大臣的朋黨傾軋，急于求言，故放寬了臣民專折具奏的范圍和權限。到后來，有權上奏折者多達1000以上。由于奏折所涉事情多系國家機密，所以奏折的保密性是非常突出的。不能保密，就不要上奏折，保密是書寫奏折的前提條件。

保密制度

為了保證奏折的內容不致泄漏，清廷定立了一整套保密制度，使奏折制度更加完善起來：

1、撰寫人須親自書寫，一般不許他人代筆，寫成后不得外傳，否則治罪。

2、由宮中制作皮匣，配備鎖鑰，發給具奏官員，專門用作儲藏和傳遞奏折。

3、督撫以上大員的折子，派專人送到大內乾清門，交內奏事處，直達御前，而不像題本交通政使司轉呈；一般官員的折子，亦差專人送到雍正指定的親信大臣處，由他們代呈，代交人當然無權知道折子的內容。雍正帝閱畢，作了朱批，折子由原渠道發回。

4、收回朱批奏折。

5、加強軍機處的保密工作。

內容變革

在奏折的內容上，較之以前，更為豐富了。其中最重要的是利用奏折商討政務。雍正說：“本章所不能盡者，則奏折可以詳陳；而朕諭旨所不能盡者，亦可于奏折中詳悉批示，以定行止。”臣下可以將拿不準的問題提出來，請皇帝裁奪；皇帝對不了解的或不懂得的問題，可以詢問臣下，以增長見識，作出決斷。雍正朝的許多重大政事，如攤丁入畝政策等，就是雍正與有關大臣通過奏折反復籌商后定下來的。奏折用來討論政事、決定政策，不僅使它有了新的生命力，而且使它成了推行政治的一種重要工具。

雍正七年下令實行副本制度。凡奉朱批的奏折，都由軍機處謄錄一份備查，即為“錄副奏折”。只有極少數奏折或因事涉機密，或因風聞奏事，被皇帝留在宮中，稱為“留中”。凡留中的奏折，一般不朱批，不錄副，也不發抄，過后以原折交軍機處歸檔，故亦稱作“原折”。

歷史意義

由于奏折免去了中間環節的傳遞，又采用廷寄方法，不但能迅速遞到皇帝手中，而且在皇帝朱批御旨后，又可直接發還上奏官員，馬上付諸實行，從而大大提高了行政效率，給清朝的政治帶來了積極的影響。同時，由于奏折都是秘密進行，于是在直省督撫與司道之間，地方與中央，內廷與外廷之間，除正常的領導與被領導等關系之外，又形成了一種相互制約的關系。大臣相互告密，皇帝的耳目遍布京內外，誰也不知道誰向皇帝打了什么小報告，中央部院和地方上的公私事件和人際關系，無論巨細，皇帝都可以從奏折中直接了解到。皇帝于是借助奏折整飭吏治，監察民情，發號施令，排斥異己，天下庶務總歸一人處理，從而使封建皇權到了無以復加的地步。

因此，“在中國章奏制度史上，雍正一朝應該是最為多姿多彩的時代，而帝王對朱批運用的巧妙和有效，雍正也可以說是前無古人的了”。而這一切，張廷玉是功不可沒的。說這是他的大事業大功業，一點都不夸張。

奏折的內容包括言事，即一切中央、地方的政、經、軍、文日常和突發事務、事件都須上報；對策，即中央、地方官員對日常和突發事務、事件的看法、主張、辦法；引見，即請安等。奏折形式一般為素紙，封、底有折，故曰奏折。雍正時有奏折用黃綾，浪費可惜，遂以“物力維艱”，改用素紙可也。請安折、賀表用黃綾封面，紅、黃紙，“以示汝等鄭重也”。

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