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刺史(shi)(shi)始(shi)設于(yu)(yu)漢(han)文帝(di)時期(qi)，其(qi)職權強化于(yu)(yu)漢(han)武(wu)帝(di)時期(qi)，強化刺史(shi)(shi)職能(neng)是漢(han)武(wu)帝(di)強化中央集(ji)權的一種方式(shi)。
刺史(shi)制(zhi)度(du)是漢朝(chao)對秦朝(chao)監察制(zhi)度(du)的繼承。秦朝(chao)在地(di)(di)方實(shi)行郡(jun)縣制(zhi)，將全國劃(hua)分為36郡(jun)，并由中央在各(ge)郡(jun)派(pai)駐一(yi)(yi)(yi)名(ming)監察御史(shi)，地(di)(di)位等同于郡(jun)守(shou)。西漢承襲了這一(yi)(yi)(yi)制(zhi)度(du)，不(bu)過監察御史(shi)往(wang)往(wang)和地(di)(di)方郡(jun)守(shou)勾結(jie)在一(yi)(yi)(yi)起(qi)，起(qi)不(bu)到應(ying)有的作用(yong)。
漢文帝(di)為(wei)了監(jian)(jian)督(du)派駐到地方(fang)的(de)監(jian)(jian)察(cha)御史，以(yi)防他們和(he)地方(fang)郡守營私舞弊，相(xiang)互串通(tong)，于是(shi)設置刺(ci)(ci)史一職(zhi)，直(zhi)屬(shu)于丞相(xiang)，專門(men)監(jian)(jian)督(du)監(jian)(jian)察(cha)御史如何履(lv)職(zhi)。不過由于當時(shi)西(xi)漢中央直(zhi)接管轄的(de)郡只有15個，其他地方(fang)則(ze)被大(da)大(da)小小的(de)諸侯(hou)王所控制，再(zai)加上用刺(ci)(ci)史來(lai)監(jian)(jian)督(du)原有的(de)監(jian)(jian)察(cha)官員(yuan)，這本來(lai)就是(shi)一種(zhong)資源(yuan)浪(lang)費，所以(yi)這時(shi)的(de)刺(ci)(ci)史只是(shi)臨時(shi)設置辦事(shi)員(yuan)，職(zhi)權很(hen)小。
到漢武(wu)帝時期，隨著“推恩(en)令”的(de)(de)(de)實行，諸侯王國的(de)(de)(de)地盤(pan)大大縮(suo)小，中央直接管(guan)轄的(de)(de)(de)地區越(yue)來越(yue)大，而原有(you)的(de)(de)(de)監察(cha)御(yu)史(shi)早(zao)已失去了其職能，所以如何更加有(you)效(xiao)地監察(cha)地方(fang)官員成了擺在漢武(wu)帝面前的(de)(de)(de)一個大問(wen)題。
于(yu)是漢武帝想起了(le)漢文(wen)帝設置的(de)臨時(shi)辦事員——刺史。
公元前106年，漢武帝下詔，將全國劃分為(wei)
幽州、
冀州、
并州、
兗州、
青州、
徐州(zhou)(zhou)、揚州(zhou)(zhou)、荊州(zhou)(zhou)、豫州(zhou)(zhou)、
涼州、
益州、交州、司州等十三(san)個(ge)監(jian)察(cha)(cha)區。每個(ge)監(jian)察(cha)(cha)區設置一名刺史，全(quan)面負責監(jian)察(cha)(cha)區內的郡國。之前徒有虛名的監(jian)察(cha)(cha)御(yu)史則(ze)被(bei)廢(fei)除。
這時(shi)(shi)的刺(ci)史已經成(cheng)功轉正，有了(le)正式(shi)編制，不再是漢文帝(di)時(shi)(shi)期(qi)俄臨(lin)時(shi)(shi)工了(le)。不過刺(ci)史的品秩(zhi)并不高，只有600石(shi)。但(dan)刺(ci)史的職權卻不小(xiao)，漢武帝(di)規定其(qi)職權為(wei)“所(suo)察六條”：
1、強宗豪(hao)右(you)，仗勢(shi)欺人者。也就是(shi)現(xian)在說的地方黑惡勢(shi)力(li)。
2、二千石(shi)官(guan)員(郡守(shou))，不服中央，貪贓枉(wang)法者。
3、二千石(shi)官員執法(fa)不公者。
4、二千石官員(yuan)任(ren)人唯(wei)親(qin)者。
5、二千石官(guan)員子(zi)弟親屬目(mu)無王法者。
6、二千石官員和地方豪強狼(lang)狽為奸者(zhe)。
刺史的(de)職權范圍基(ji)本(ben)涵蓋了地(di)(di)方郡守的(de)吃喝(he)拉撒、一(yi)言(yan)一(yi)行，如有(you)發現情況，可以直接向皇帝檢舉。不(bu)過從中也(ye)可以看出，漢武帝對這些地(di)(di)方官員(yuan)是有(you)多么的(de)“不(bu)放心(xin)”。
為了防(fang)止(zhi)這(zhe)些(xie)(xie)刺史(shi)成為此前(qian)被廢除(chu)的監察(cha)御史(shi)那(nei)樣，漢武帝又規定各州刺史(shi)沒(mei)有固定的辦公場所，而是在監察(cha)區內不斷巡察(cha)。刺史(shi)每年(nian)秋天從(cong)中央出發，到年(nian)底的時候回去復命(ming)，也就是說在寒冷(leng)的秋冬時節，正是這(zhe)些(xie)(xie)刺史(shi)最為忙(mang)碌的時候。
想想當時的(de)交(jiao)通條件，要(yao)把那(nei)么大的(de)監察區(qu)都跑(pao)一遍，刺史(shi)幾乎要(yao)在行程上(shang)耗掉一多半的(de)精(jing)力和時間(jian)，所以這些(xie)刺史(shi)根本沒空和地方官(guan)員拉關系。再想想這些(xie)刺史(shi)的(de)薪俸只有600石(shi)。說實話，刺史(shi)這活還(huan)真是(shi)挺累的(de)。
但這些刺(ci)史的(de)(de)工作(zuo)卻十分勤勉，因為漢武帝給了他們可(ke)以看到(dao)的(de)(de)前程和希望(wang)。一般來(lai)講，西漢官員在(zai)一個(ge)品(pin)級(ji)(ji)上要(yao)干滿(man)九(jiu)(jiu)年才可(ke)以升一級(ji)(ji)。而刺(ci)史在(zai)600石的(de)(de)品(pin)級(ji)(ji)上干滿(man)九(jiu)(jiu)年后就可(ke)以越級(ji)(ji)升到(dao)二千石的(de)(de)“守相”級(ji)(ji)別(bie)，這對于這些刺(ci)史來(lai)說不(bu)得不(bu)說是極大的(de)(de)工作(zuo)動力。
所以這些刺(ci)史工作起來(lai)那是相當的認真負責。
受此影響(xiang)，那些地(di)方(fang)(fang)郡守(shou)和(he)豪強自(zi)然不敢違(wei)法(fa)亂紀，也(ye)不敢得罪這些品秩比(bi)自(zi)己低不少的(de)刺史(shi)，生怕自(zi)己觸犯(fan)了“六條禁令”，被刺史(shi)檢舉。他們能做的(de)就是盡職履責，謹遵(zun)中央(yang)號令，于是地(di)方(fang)(fang)吏治大為改善。漢武帝(di)正(zheng)式確(que)立刺史(shi)制(zhi)度，強化刺史(shi)職權(quan)(quan)為其強化中央(yang)集權(quan)(quan)，強化地(di)方(fang)(fang)控制(zhi)起到(dao)了十分明(ming)顯(xian)的(de)作用(yong)。
不(bu)過漢(han)(han)武帝之后，刺(ci)史制度卻在不(bu)斷發生改(gai)變，不(bu)僅深刻影響了漢(han)(han)朝的地方(fang)行(xing)政(zheng)制度。到東(dong)漢(han)(han)末年(nian)，還很(hen)大(da)程度上促(cu)成了地方(fang)割據混戰(zhan)局面的形成，弱化了中央集權。
刺史歸御史管，御史是秦官
秦御史大夫的職責：一是承轉皇帝詔令制書，“受公卿奏事”，并兼掌圖籍文書及記事之任；二是監察百官，“舉劾按章”，主治重大案件。
漢武帝時加強對地方控制的措施：設十三刺史，刺史官級低于郡守，但其代表中央。巡行郡國，監察地方的諸侯王和郡守縣令，以后，成為定制，形成一套監察制度。有必要點明：刺史制度是在原有的地方層層監察的基礎上（并非原來地方沒有監察），增加了中央直接監察的內容，使中央直接控制的監察權力得以延伸。
東漢時，刺史成為常駐官員，后又掌軍政大權，刺史成為州的最高長官（監察官員演變為行政官員，監察區變為地方行政區），監察制度是必要的，但刺史逐漸演變為地方長官，失去監察官的作用。
《漢書.百官表》
御史大夫，秦官……掌副丞相。有兩丞，秩千石。一曰中丞，在殿中蘭臺，掌圖籍秘書，外督部刺史，內領侍御史員十五人，受公卿奏事，舉劾按章。
“監御史，秦官，掌監郡。漢省，丞相遣史分刺州，不常置。武帝元封五年初置部刺史，掌奉詔條察州，秩六百石，員十三人。”
《通典·職官》
“漢刺(ci)史來傳周行郡國(guo)，無造所(suo)治(zhi)。中(zhong)興所(suo)治(zhi)有定(ding)處(chu)。舊常以八月巡行所(suo)部，錄(lu)囚(qiu)徒，考殿最(zui)。初(chu)歲盡詣京師(shi)(shi)奏事。中(zhong)興但因計支(zhi)，不復詣京師(shi)(shi)。”
在秦及漢初，刺史的職責是監察地方，相當于派駐地方的御史。
秦每郡設御史，任監察之職，稱監察院御史（監察御史）。漢初省，旋復置。文帝以御史多失職，命丞相另派人員出刺各地，不常置。武帝元封初，廢諸郡監察御史。繼之，分全國為十三部（州），各置部刺史一人，后通稱刺史。刺史巡行郡縣，以“六條”問事。然《漢官典職儀》于六條條文之下，又概括為“省察治狀，黜陟能否，斷治冤獄”，對地方政事，實無所不包。刺史秩六百石。所察之對象則為二千石之太守。武帝之意，以為斷進之士勇于任事，故用低級官監察高官。刺史可乘傳奏事，總隸于御史中丞。成帝綏和元年（前8），罷部刺史，置州牧，秩亦二千石，哀帝一度復舊制，不久又為州牧。
東漢建武十八年（42），依舊制再改為刺史，但只設十二人，州一人，余一州隸司隸校尉，變西漢刺史無固定治所為各有駐地；奏事可遣計吏代行，不復自往。東漢刺史權力逐漸擴大。詔書常云：“刺史、二千石”，又常有派刺史領兵作戰之事，刺史奏聞之事不必經三公委派掾吏按驗，郡守、縣令對之頗為忌憚，甚至有因畏刺史而解印棄官之事。靈帝中平五年（188），劉焉謂四方多事，原因在刺史權輕。遂改部分資深刺史為牧。刺使實際已為一州軍政的長吏、太守的上級，州郡兩級制隨之形成。魏、晉刺史有領兵、單車之別，單車即不領兵之意。領兵刺史四品，五品。領兵刺史多加將軍號，任重者稱使持節都督（某某等州）諸軍事（任一州的刺史，同時都督數州甚至十數州軍事），次為單車刺史“假節都督（某某等州）諸軍事”，又次為使持節。西晉統一初，曾停止刺史加將軍號。西晉末天下大亂，乃仍舊。南北朝沿襲，惟昆魏道武帝時不同，州有三刺史，包括皇室一人。
隋文帝撤銷郡，州長官除雍州牧外，均為刺名。煬帝改州為郡，改刺史為太守。又設司隸臺，掌巡察，有刺史十四人，為司隸大夫屬員，正六品，任巡察各地之職，其地位品秩，均與漢武帝時的部刺史相同，旋罷，唐改良改郡為州，以太守為刺史。玄宗又改州為郡，以刺史為太守。肅宗再復舊制。隋、唐州郡相同；刺史太守亦同。宋以朝臣出知州（或府）事，所任即隋、唐刺史之職。歐陽修撰《豐樂亭記》，自稱刺史；撰《醉翁亭記》，又自稱太守，蓋刺史與太守早無區別。宋官制另有刺史，作為虛銜，任者并不赴任。元以后刺史之名廢。清人用作知州的別稱。
在武帝時期增設許多郡以后，又進一步進行了革新。在公元前106年，有13名刺史被任命。②他們直接對中央政府負責，每一個刺史負責視察帝國中包括一批郡和國的指定的區域。他們調查皇帝的政府運轉的情況，如果發現壓迫、無能或貪污的證據，就直接上報。刺史之職的一個與眾不同的特點是他們的地位，刺史的官階大大地低于他們奉派去節制其工作的郡守；人們可以假設，在有些情況下刺史本人也接受賄賂。到那時為止，這些官員的設置與以后帝國時期演變成的很龐大的地方單位的建立無直接關系。
漢代刺史制度是中國古代重要的地方監察制度。刺史制度是維護皇權的有力手段，對于加強中央對地方的監督和控制，發揮了重要的作用。但刺史制度在形成和演變的過程中逐漸地方官化。刺史制度的每次變化有其特定的、具體的原因，而且有根本原因。考察刺史制度對于探討兩漢行政權與監察權的關系，以及進一步探索中央集權與地方分權都有著重大的意義。
一、漢代刺史制度的淵源
刺史制度，作為漢代中央政府對地方政府所實行的一種較為完備、系統的監察制度，有其產生、形成的歷史過程。
漢代刺史制度是對秦代監御史制度的繼承。秦始皇在統一六國以后，建立了一套地方監察制度——監御史制度。在地方上，“分天下以為三十六郡，郡置守、尉、監。”[1]監還可稱為“監公”，[2]或稱為監御史、監郡御史、郡監等。監御史的地位可以和郡守、郡尉并稱，其主要職責是“掌監郡”，[3]即負責監察郡守等人的行政事務。
《史記》卷九十六《張丞相列傳》載：張蒼“秦時為御史，立柱下方書。”《索隱》注曰：“周秦皆有柱下史，謂御史也。所掌及侍立恒在殿柱之下，故老子為周柱下史，今蒼在秦代亦居斯職。” [4]《史記》卷五十三《蕭相國世家》，《集解》蘇林曰：“秦時無刺史，以御史監郡。”[5]據此可知秦代御史分為兩部分，一部分在中央，另一部分到地方擔任監察職務。監御史
監御史一般不對縣一級的行政事務進行監察。“秦代對縣一級的行政監察作為郡守的職責而成為郡守行政權的一部分。”[6]
除監察權這種主要職權外，監御史還有其他一些職權。
一、有推薦人才的權力。如蕭何在做泗水卒史時，工作表現突出，受到了泗水郡監的賞識，他“欲入言征何”。[7]
二、有興修水利的權力。公元前211年秦軍進攻南越時，運輸補給供應不上。監御史祿“鑿渠運糧，深入越。”[8]他開鑿的是著名的靈渠。
三、在戰事緊張的時候，監御史還有統兵作戰的權力。曹參曾“攻秦監公軍，大破之。”[9]樊噲曾“擊泗水監豐下，破之。”[10]夏侯嬰和蕭何招降了和他們作戰的泗水監平，“平以胡陵降。”[11]秦泗水監平曾圍攻劉邦，劉邦“出與戰，破之。”[12]
二、漢代刺史制度的形成
漢高祖時期，監御史制度曾經一度被取消。究其原因，至少有以下幾點：一、在經濟方面，經過秦朝的殘暴統治，再加上長期的戰爭，漢初經濟凋敝。當時的經濟狀況，據《漢書?食貨志》記載，是“漢興，接秦之弊，諸侯并起，民失作業，而大饑謹。凡米石五千，人相食，死者過半。高祖乃令民得賣子 ，就食蜀漢。天下既定，民亡蓋藏。自天子不能具醇駟，而將相或乘牛車。”[13]恢復經濟是政府的當務之急，應該調動地方的積極性，加強地方的自主權，因此沒有設置監御史。二、在政治方面，漢政府和異姓諸侯王之間矛盾尖銳，和匈奴沖突嚴重，平城白登山之圍幾乎使數十萬漢軍全軍覆沒，漢政府致力于解決地方割據勢力和匈奴問題，無暇顧及地方監察問題。三、在情感方面，劉邦曾經和功臣同甘共苦創業，在感情上是很深的。不派人監察地方，既是對地方官員的信任，也是為了顯示“（吾）與天下豪士賢大夫共定天下，同安輯之……吾與天下賢士功臣，可謂亡負矣。”[14]的誠意。但漢高帝不設置監御史，使得地方監察制度成為空白，對郡國的過分放縱,不事監察,終使諸侯坐
大,給他的繼承者們留下了一個頑癥。
惠帝時期，重新設置了監御史。當時經濟有了很大程度的恢復，異姓王已被消滅，匈奴威脅稍微減輕，而且惠帝與地方官員的關系遠不如劉邦時期密切，所以政府加強了對地方的監察。中央并且以明確的法律條文對恢復的監御史的職權做了規定，使監御史成為單純的地方監察官，而不是像秦朝監御史那樣在監察之外還有很多職權。《唐六典?御史臺?侍御史》原注記曰：“惠帝三年，相國奏監御史監三輔、郡，察以九條，察有司訟者，盜賊者，偽鑄錢者，恣為奸詐論獄不直者，擅興徭役不平者，吏不廉者，吏以苛政故劾無罪者敢為逾侈及弩力十石以上者,非所當服者,凡九條。”[15]對于監御史設置的范圍，有的學者認為是僅僅限于三輔地區。其實原文中的“三輔郡”不應該連讀，而應該讀作“三輔、郡。”[16]惠帝時期監御史設置的范圍應該是全國各郡。由于諸侯王權力大、地位特殊，所以沒有在王國內設置監御史。監御史每年要定期到中央匯報工作，“常以十月奏事，十二月還監。”為了防止他們與郡守勾結，還要每兩年輪換一次，“監者二歲更之”。[17] 但是很多監御史玩忽職守，有的還跟郡守等相互勾結，對郡守等包庇縱容，工作很不力。漢中央發現了這一現象，于是在監御史制度之外設置了一套新的地方監察制度——丞相史出刺制度，和監御史制度并行。 “文帝十三年，以御史不奉法，下失其職，乃遣丞相史出刺，并督監察御史”。[18]文帝派出丞相史出刺，使之監察太守和監御史。關于丞相史的地位，《漢舊儀》上是這樣介紹的，“丞相初置吏員十五人，皆六百石，分為東西曹。東曹九人出督州為刺史”，[19]看來是九位丞相史每人監察九州中的一州，這就奠定了武帝時期刺史制度的基礎，形成了刺史制度的雛形。丞相史是丞相的屬官，對丞相負責，而不象刺史那樣對御史大夫負責，看來丞相史學出刺制度也讓丞相增加了一定的監察職權，擴大了丞相的權力。但“丞相遣使分刺州，不常置”，[20]屬于臨時派遣的官員，不是經常設置的，而且，兩套監察制度并行，職事重疊交叉, 容易出現互相推委扯皮等問題，顯然,這種制度很難有效地監察地方，不能為后世所效法，地方監察制度有待于進一步完善。
漢武帝創建了刺史制度。武帝把全國劃分為十三州部，每州為一個監察區，設置刺史一人，負責監察所在州部的郡國。《漢書》卷六《武帝紀》載：（元封五年）初置刺史部十三州。”師古曰：“《漢儀》云：初分十三州，假刺史印綬，有常治所。常以秋分行部，御史為駕四封乘傳。到所部，郡國各遣一吏迎之界上，所察六條。”刺史的職權，有明確的規定，即“奉詔六條察州”，那六條是：一、“強宗豪右，田宅逾制，以強凌弱，以眾暴寡”，即限制地方大族兼并土地，反對其橫行鄉里。二、“二千石不奉詔，遵舊典，倍公問私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸。”即打擊地方高級官員的以權謀私的不法行為。三、“二千石不恤疑獄，風歷殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾苛暴剝戮黎元，為百姓所疾，山崩石裂，祆實訛言。”即打擊地方高級官員執法不公平。四、“二千石選署不平，阿附所愛，敝賢寵玩”，即打擊地方高級官員在察舉士人時偏向親己。五、二千石子弟恃怙榮勢，請任所監”，打擊地方高級官員子弟不法。六，“二千石違公下比，阿附豪強，通行貨賂，割損政令”，打擊地方高級官員和地方大族相互勾結。對刺史的職權作出明文規定，既可以為刺史行使權力提供依據，又可以防止刺史濫用職權干擾地方的正常行政事務。設置刺史的范圍是十三個州，分別是冀州、青州、兗州、徐州、揚州、荊州、豫州、益州、涼州、幽州、并州、交趾、朔方。刺史往往很有政治前途，“居部九歲，舉為守相”。[21]
刺史有固定的治所，而且地位在郡國之上，這和監御史地位和郡守、郡尉并稱的情況不同。刺史也不受丞相的制約，而是直接隸屬于中央的御史中丞和御史大夫，和丞相史受制于丞相的情況不同。并且刺史的俸祿很低，只有六百石，這往往能夠促使他們為了追求更高的待遇而加緊監察，取得業績，比用更高的官員去監察地方大員更能起到好的效果。刺史制度是對以前監察制度的發展，是一種比較完善的地方監察制度。
為什么漢武帝要建立刺史制度呢？原因至少有以下幾點：一、原來地方監察制度的不力，使得建立更完善的地方監察制度成為一種必要的措施。《史記?平準書》載：（元鼎四年）天子始巡郡國，東渡河，河東守不意行至，不辦自殺。行西逾隴，……隴西守自殺，……新秦中或千里無亭徼，於是誅北地太守以下，而令民得畜牧邊縣。”武帝巡視地方時，很多地方貪官畏罪自殺，這說明地方吏治腐敗情況是很嚴重的，但是丞相史和監御史都沒有向皇帝報告，可見他們的失職以及原來地方監察制度的不完善，這促使漢武帝尋求建立一種更完備的地方檢查制度來加強對地方郡國的控制。二、中央集權加強的必然結果。漢武帝采取了一系列的措施來加強中央集權。他黜百家,獨尊儒術，頒布推恩令、設置左官律、附益法，徹底解決了長期以來困擾西漢中央的王國問題。加強對地方的監察是加強中央集權的重要組成部分，也是加強中央集權的必然要求。
三、西漢中后期的刺史制度
刺史制度在西漢中后期得到進一步發展,對維護皇權,澄清吏治,促使昭宣中興局面的形成起著積極的作用。昭宣注重整頓吏治、斷理冤獄,因而對刺史制度格外重視,這在刺史的選拔任用方面尤其突出。這一時期刺史仍然嚴格在六條問事的范圍內行使其監察權,并涌現了一批成績卓異的刺史。他們對整飭吏治,緩和階級矛盾,維護皇權,促進經濟與社會的發展起著重要的作用。
[ 轉自鐵血社區 / ]
西漢中后期，中央政府對一些州的范圍作出了一定的調整。漢昭帝始元元年，“有司請河內屬冀州，河東屬并州。”“文穎曰：本屬司州；師古曰：蓋屬京師司隸所部。”[22]刺史的名稱也幾度更改，成帝綏和元年十二月“罷部刺史，更置州牧，秩二千石。”[23]俸祿也由六百石提高到二千石。哀帝建平二年夏四月“罷州牧，復刺史。”[24]估計俸祿也降低了。哀帝元壽二年，刺史“復為牧”。[25]刺史的名稱幾度變更，反映的是不僅僅是俸祿的變化，而且反映了宣帝、元帝以來刺史職權一直在發生變化。
除了刺史之外，漢政府有時候還會臨時性地派使者監察地方，宣帝元康四年春正月，曾派中大夫強等十二人循行天下，“察吏治得失”。[26]宣帝五鳳四年夏四月，詔曰：“遣丞相、御史掾二十四人循行天下，……察擅為苛禁深刻不改者。”[27]
西漢中后期，雖然刺史的主要職權還是監察，但是在執行公務時，刺史作出了一些超出監察之外的事情。現列舉如下：
一、 鎮壓諸侯的謀反，昭帝時期，“齊孝王孫劉澤謀反,欲殺青州刺史雋不疑。發覺,皆伏誅。遷不疑為京兆尹,賜錢百萬。”[28]
二、 鎮壓民眾的反抗。宣帝時期，冀州刺史張敞“既到部，而廣川王國群輩不道，賊連發，不得。敞以耳目發起賊名區處，謀誅渠帥。”[29]孫寶做益州刺史時，“親入山谷，諭告群盜，本非造意，渠率皆得悔過自出，遣歸田里。”[30]
三、安置流民。在流民眾多的情況下，平當曾經奏請漢中央讓流民到幽州，讓“刺史二十石勞徠有意者。”[31]
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四、處理少數民族事務。王尊做益州刺史時，“懷來徼外，蠻夷歸附其威信。”[32]
五、參與中央決策。有的時候，皇帝會和刺史商議國事，如京房曾經向皇帝奏報新的對官吏考核的方法，皇帝“召見諸刺史，令房曉以課事，刺史復以為不可。”[33]
要之,西漢末年刺史雖然在行使監察權的過程中逐漸異化,發生了不斷侵漁守相權力的事件,并且刺史一度改稱州牧,但無論是刺史還是州牧,其作為監察官的本質并沒有變。不過,這正是刺史開始由監察官向地方官轉化的一個重要階段。
四、王莽稱帝時期的刺史制度
王莽稱帝時期刺史改稱州牧，職權進一步擴大，由監察官變為地方軍事行政長官。
王莽稱帝時期,州刺史改稱州牧。始建國元年正月，授予州牧爵位，“封牧為男”。 [34]始建國四年夏，王莽將十三州改為九州,下詔“州從《禹貢》為九”。 [35]這九州分別是冀州、兗州、青州、徐州、揚州、豫州、荊州、雍州、梁州。[36]刺史的地位是世襲的，“世其官”。[37]
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當時反王莽武裝斗爭在地方上蜂起云涌。為了增強地方實力，以便于鎮壓武裝暴動，王莽不僅給予州牧統軍作戰的權力，而且給州牧加將軍稱號。地皇元年二月，“莽見四方盜賊多，復欲壓之，賜諸州牧號為大將軍。” [38]王莽設置牧副監，其主要職權是監察，起到刺史的作用。地皇二年正月，“以刺史位三公，刺舉懈怠。更置牧副監，……行事如漢刺史。” [39]
州牧成為地方軍事行政長官，地方監察職權為牧副監所行使。
州牧有權率軍進攻少數民族。天鳳三年五月，王莽“遣并州牧宋宏、游擊都尉任萌等將兵擊匈奴。”[40]天鳳五年正月，王莽“遣大司馬護軍郭興、庸部牧李曄擊蠻夷若豆等。”[41]
州(zhou)(zhou)牧(mu)(mu)有權率(lv)軍(jun)鎮壓國(guo)(guo)內的武裝暴動。始建(jian)國(guo)(guo)四年春(chun)二(er)月(yue)，王(wang)(wang)邯弟(di)(di)起(qi)兵(bing)，“州(zhou)(zhou)郡擊之(zhi)。”[42]地皇二(er)年，綠林軍(jun)興起(qi)，“荊州(zhou)(zhou)牧(mu)(mu)某發奔命(ming)(ming)二(er)萬(wan)人(ren)攻之(zhi)。”[43] 商(shang)人(ren)王(wang)(wang)岑(cen)在(zai)起(qi)兵(bing)后(hou)(hou)，“殺王(wang)(wang)莽庸部牧(mu)(mu)。”[44]劉(liu)秀在(zai)起(qi)兵(bing)后(hou)(hou)，曾派吳漢斬殺幽州(zhou)(zhou)牧(mu)(mu)苗曾，“發其眾”。[45]成(cheng)丹、王(wang)(wang)常等率(lv)軍(jun)“與荊州(zhou)(zhou)牧(mu)(mu)戰(zhan)于上唐”。[46]和岑(cen)彭等作戰(zhan)時，“揚州(zhou)(zhou)牧(mu)(mu)李(li)圣(sheng)(sheng)、司(si)命(ming)(ming)孔(kong)仁兵(bing)敗山東(dong)、圣(sheng)(sheng)格(ge)死，仁將(jiang)其眾降。[47]在(zai)隴西“成(cheng)紀(ji)隗崔兄(xiong)(xiong)弟(di)(di)劫(jie)大尹李(li)育，以(yi)兄(xiong)(xiong)子隗囂為(wei)大將(jiang)軍(jun)，攻殺雍州(zhou)(zhou)牧(mu)(mu)陳慶。”[48]
刺史大致相當于現在的省長或市長，是一郡或一州的最高行政長官。
刺史(shi)是州郡最高(gao)軍政(zheng)長(chang)官，有的朝代稱為(wei)(wei)太守或知州。“刺”是檢(jian)核問(wen)事的意思，即監(jian)察之職(zhi)，“史(shi)”為(wei)(wei)“御史(shi)”之意，刺史(shi)最初的設立目的，就是檢(jian)舉不法、為(wei)(wei)皇(huang)帝所用(yong)。
刺史的發展歷史：
刺史制(zhi)(zhi)度是(shi)(shi)漢(han)武帝在(zai)秦御史監(jian)郡和漢(han)初丞相史出刺基(ji)礎上的(de)獨創，是(shi)(shi)君主專制(zhi)(zhi)主義(yi)中央集權的(de)產物(wu)。漢(han)代刺史制(zhi)(zhi)度的(de)形成(cheng)(cheng)、發(fa)展(zhan)與演變都有著其(qi)特(te)定的(de)歷(li)史背景。刺史制(zhi)(zhi)度的(de)形成(cheng)(cheng)、演變與兩漢(han)政治休戚相關。刺史、州牧的(de)地方官(guan)化是(shi)(shi)東漢(han)政權瓦(wa)解的(de)一個(ge)極其(qi)重要的(de)因(yin)素。
漢(han)代刺史制(zhi)度是(shi)一種較為完備的地方監察制(zhi)度，是(shi)維護皇權的有力手段，對于加強中(zhong)央(yang)對地方的監督和控制(zhi)，發揮了重要的作(zuo)用(yong)。
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